Понятие и специфика административно-правового спора

Эта разно­видность административно-правового конфликта еще не стала предметом самостоятельного углубленного исследования и требует основательного теоретического осмысления. Одна из причин неудовлетворительной разработанности в отечественной литературе проблемы административно-правового спора связана с отрицанием возможности его существования в советском праве. Лишь к 70-м годам в ходе длительной дискуссии утверждается мнение, что в делах, возникающих из административно-правовых отношений, суд разрешает спор о праве, но не гражданском, а административном. Наличие спора свидетельствует о предположительном или действительном нарушении административными органами субъективных прав граждан или о создании помех в осуществлении этих прав. Дело возбуждается в целях устранения таких помех и защиты субъективных прав и охраняемых законом интересов. Обжалуя в суд административный акт, гражданин заявляет о своем несогласии с действиями органов управления, требует признать их незакон­ными. Административный же орган в лице представителя вправе доказывать обоснованность своих действий и неосновательность требований гражданина.

Проверка законности действий административных органов осуществляется судом путем рассмотрения и разрешения споров о праве между гражданами и административными органами, которые выступают как стороны с противопо­ложными юридическими интересами. Таким образом, суд при рассмотрении этих споров сталкивается с двумя взаимно исключающими друг друга требованиями, позициями по одному и тому же правовому вопросу. Суд обязан определить, чья позиция по делу — административного органа или гражданина — соответствует закону. В задачу суда, следовательно, входит объективное исследование всех доказательств по делу и в соответствии с этим вынесение оценки правомерности действий сторон. Разрешение административного спора — это способ судебной проверки законности и обоснованности решений административных органов и должностных лиц.

Мнения о невозможности административного спора из-за неравенства сторон в административно-правовом отношении высказывались и в 80-е годы. Критикуя позицию сторонников данного подхода, А. Т. Боннер справедливо называет их мнения отголоском давно пересмотренной в теории точки зрения и полагает, что возможность спора о праве административном в юридической литературе в последнее время сомнений не вызывает. Однако и ныне встречаются утверждения, что в делах, возникающих из админи­стративно-правовых отношений, из-за неравенства сторон речь идет не о споре, а именно о жалобе с требованием проверить законность действий или актов органов и должностных лиц исполнительной власти. С такими утверждениями трудно согласиться.

Во-первых, материально-регулятивное отношение, из которого спор возникает, вряд ли следует идентифицировать с самим административным спором как охранительным правоотношением. Возникая из отношений неравного, нетождественного положения сторон, административный спор как охранительное правоотношение разворачивается между равноправными субъектами, ибо в этом случае отсутствует властное управляющее воздействие.. В административном споре орган управления реализует не властные полно­мочия, а такие же права и обязанности, которые имеет и другая сторона — гражданин, т. е. права и обязанности, выражающиеся в формулировании, обосновании и доказывании своих требований и возражений. Во-вторых, правовое равенство гражданина и органа исполнительной власти как субъектов административного спора имеет теоретическое и нормативно-правовое основания. Концептуальными установками правового государства в его основу заложено правовое равенство власти, гражданина и общества, их правовое равенство перед законом и судом. Государство предстает как субъект права, обладающий особыми властными полномочиями, которые ограни­чены правами других субъектов. В случае неправомерного использования этих полномочий, вызывающего нарушение субъективных прав, между ними возможен спор о праве административном (публичном).

Правовое равенство сторон в административном споре, так же как и их неравенство в регулятивном административном правоотношении, имеет нормативно-правовое основание. Если законодатель полагает необходимым поставить участников административных отношений в такое положение, когда ни одна из сторон не может своей властью ликвидировать спорность субъективных прав, то их конфликт приобретает качество правового спора. В этом случае споры о праве не могут быть ни вертикальными, ни гори­зонтальными, ибо они — всегда конфликты равноправных сторон. Иное дело, что субъекты административного спора неравны фактически: с одной стороны, орган исполнительной власти или должностное лицо, в распоря­жении которых находятся значительные информационные, людские и другие потестарные ресурсы, а с другой — гражданин, такими ресурсами не обладающий. Именно данное обстоятельство должно в первую очередь предопределять особенности правовых процедур протекания и разрешения административного спора.

Спор о праве как конфликт между равными в правовом отношении сторонами по своей сути и структуре не изменяется в зависимости от отраслевой принадлежности нарушенного или оспоренного права. Не составляет исключения в этом аспекте и спор о праве административном. Однако его особенности, в значительной мере связанные с явным фактическим нера­венством субъектов, предопределяют потребность в развитом админи­стративно-процессуальном праве, призванном обеспечить действенность правового равенства сторон, либо, по крайней мере на данном этапе, в специальных нормах, подобных содержащейся в ч. 1 ст. 53 АПК РФ. Пред­ставляется, что такая норма должна найти отражение и в новом ГПК РФ.

Выяснение специфики спора о праве административном требует концептуального определения его границ и юридической природы. Этому должно способствовать прежде всего уточнение понятий. Для обозначения данной категории споров ныне используются различные термины: «админи­стративно-правовой спор», «спор о праве административном», «адми­нистративный спор», «управленческий спор», «споры в сфере управления» (ст. 22 АПК 1992 г.) и др. В контексте действующего ГПК РСФСР 1964 г. под такими спорами следует понимать споры, возникающие из административно-правовых отношений. Однако данное понятие носит весьма условный характер, поскольку в предмет судебного разбирательства по подобным делам включаются не только спорные административно-правовые, но и иные публично-правовые отношения. Отсюда всю совокупность споров из этих отношений справедливо называют «публично-правовые споры». Однако следует согласиться с Н. А. Чечиной, что в новом ГПК в статьях, касающихся споров, возникающих из отношений власти — подчинения, целесообразно «административно-правовую» терминологию сохранить, а также ввести ее в АПК, но «в соответствующей статье дать его расшифровку по аналогии с тем, как это сделано для искового производства в ст. 1 ГПК РСФСР». Эту позицию, по сути дела, разделяет и А. Г. Кучерена, включающий в объем понятия «административный спор» все споры, возникающие не только непосредственно из административно-правовых, но и из конституционных, финансовых, налоговых, таможенных и иных публично-правовых отно­шений, где одним субъектом всегда является орган государственной власти или должностное лицо.

В теоретическом плане понимание административно-правового спора в значительной мере определяется используемыми для его интерпретации методологическими подходами. Однако данные интерпретации не могут не опираться на особенности правового регулирования, определяющего протекание и разрешение административно-правового спора в той или иной правовой системе. Именно этим обусловлены прежде всего формальный и материальный подходы к его пониманию.

К сторонниками формального подхода относят обычно Г. Еллинека, который понимал под административными спорами такие, которые рассматри­ваются в административных судах. Формальная интерпретация имеет место и тогда, когда для определения понятия административного спора в качестве критерия берется особая процедура, в соответствии с которой решаются споры. Однако формальный критерий оказывается явно недостаточным, особенно в случаях, когда административные суды отсутствуют и разрешение конфликтных ситуаций в сфере государственного управления отнесено к компетенции общего суда.

Приверженцы материально-правового подхода (Ориу, Дюги, С. Попович и др.) при определении административного спора исходят либо из особенностей его субъектного состава как особого правоотношения («субъектный» подход), либо из характера материально-правовых отношений, являющихся его предметом («предметный» подход). С точки зрения субъектной интерпретации в качестве административного должен рассматриваться спор, в котором орган управления выступает стороной, действия которой оспари­ваются, либо возбуждающей спор. Но в этом случае оказывается, что административный спор возникает и тогда, когда органы управления реализуют нормы гражданского права. Предметный подход опирается на две основные предпосылки: а) на различие между частным и публичным правом; б) на то, что органы государственного управления применяют в основном публичное, прежде всего административное, право. Согласно этому подходу административный спор отсутствует, если органами исполнительной власти применяется частное право и может существовать даже тогда, когда акт принят не органом государственного управления, а иной организацией, но этим актом применяются нормы административного права, вследствие чего спор приобретает административно-правовой характер. Отсюда делается вывод, что спор считается административным, если юридический вопрос, составляющий существо спора, является вопросом административного права. Данная точка зрения разделяется и российскими учеными

Заполните поля формы